近日，兩會正在熱火朝天的召開，代表們紛紛發(fā)表提案，其中有兩位勘察設(shè)計界的代表提出了關(guān)于加強圖審的議案或建議。

全國政協(xié)委員、中國建筑科學研究院建研科技股份有限公司董事長王翠坤提出《關(guān)于堅持工程設(shè)計審查制度守住建筑結(jié)構(gòu)安全底線的提案》

江蘇代表團戴雅萍提出《關(guān)于“完善工程勘察設(shè)計施工圖審查制度，確保人民生命財產(chǎn)安全”的建議》

這是圖審制度繼2019年以來在各地被探索取消以來，有關(guān)提議在兩會再度被提起，隨時引發(fā)網(wǎng)絡(luò)熱議，激起了大量的討論。

01 怪物？正義化身？

我是從事巖土設(shè)計的，也常常需要提交地基處理設(shè)計文件強審。

根據(jù)北京市規(guī)委在2016年發(fā)布的《北京市規(guī)劃委員會關(guān)于加強建設(shè)工程中的地基處理工程設(shè)計質(zhì)量管理的通知》（〔2016〕1號）文件。北京市所有的地基處理設(shè)計同樣需要圖審，所以，和圖審機構(gòu)打交道也在所難免，據(jù)我接觸的幾位圖審專家，都是相當?shù)耐ㄇ檫_理、態(tài)度溫和，其誠懇的工作態(tài)度和專業(yè)精神令我非常敬佩。

2019年3月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》，揭開了審圖改革乃至取消大潮的序幕。但非常有意思的卻是同年5月，北京市數(shù)字化審圖平臺上線了。

我請教幾位尊敬的專家前輩。隔一段時間，就有新聞報道某個地方取消審圖，所謂“圖審專家黯然離場”，怎么咱們還整起來數(shù)字化審圖了。其中一位專家的回答我印象深刻。當時，他沒有立刻回答我的問題。過了許久，回了我一句：圖審到底審的是誰？取消了審圖，按說對各設(shè)計單位都是放開了枷鎖，但是，好像并沒有誰因為很興奮。

審圖審的是設(shè)計人員，在寫這篇文章之前，我特地在我們的巖土專業(yè)群里做了一個小投票。

投票結(jié)果顯示：75%的設(shè)計人員不支持取消圖審。

一方面，有的地方在取消審圖，有的地方在繼續(xù)強化審圖。取消審圖，似乎大快人心，新聞的標題都如此夸張。但另一方面，取消審圖卻沒有人覺得高興。

住建部：施工圖初審合格率僅39.56%！

合肥：下月起施工圖實行“一站式”審查

深圳：4月1日起取消施工圖審查 實行告知承諾制

南京：取消施工圖/設(shè)計方案審查！取消消防、人防等驗收..

河南：施工圖審查推行政府購買服務(wù)方式！

浙江：建設(shè)、消防、人防5個審批事項合并辦理；簡化施工圖審、縮小范圍，推行自審備案……

陜西：簡化小型項目審批，實行審批告知承諾制，原則上不再強制要求進行工程監(jiān)理；施工圖在線整體審查……

國新辦：從源頭上來打破行政壟斷，試行取消小規(guī)模項目施工圖審查！

這正是，關(guān)于我國審圖制度發(fā)展的吊詭之處。

審圖，到底是主持正義的使者？還是制度誕生的怪物？

02 圖審制度前世今生

我國的施工圖審查制度，起始于2000年，迄今為止，已經(jīng)整整20年，等于一代人了。

2000年1月，國務(wù)院發(fā)布了279號令，即《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》。

其中第十一條明確規(guī)定：

第十一條　建設(shè)單位應當將施工圖設(shè)計文件報縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門審查。施工圖設(shè)計文件審查的具體辦法，由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門會同國務(wù)院其他有關(guān)部門制定。 

 

施工圖設(shè)計文件未經(jīng)審查批準的，不得使用。

《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》

2004年8月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法》中華人民共和國建設(shè)部令第134號。

其中第三條規(guī)定：

國家實施施工圖設(shè)計文件（含勘察文件，以下簡稱施工圖）審查制度。 

本辦法所稱施工圖審查，是指建設(shè)主管部門認定的施工圖審查機構(gòu)（以下簡稱審查機構(gòu)）按照有關(guān)法律、法規(guī)，對施工圖涉及公共利益、公眾安全和工程建設(shè)強制性標準的內(nèi)容進行的審查。 

施工圖未經(jīng)審查合格的，不得使用。

《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法》

施工圖審查，也包括勘察報告審查、地基處理設(shè)計審查等等。目前有的地區(qū)包含了基坑設(shè)計審查、有的地區(qū)沒有，比如武漢，剛剛改由強制性審查變?yōu)閷＜艺撟C作為審查依據(jù)。

一個條例，一個辦法，支撐了整個審圖制度的誕生、發(fā)展、規(guī)范。全國各地無不如此。大略的區(qū)別可能在于：有的地方，這部分費用由政府買單，有的地方，這部分費用由建設(shè)單位買單。但是說實話。審圖這點費用，對于整個工程建設(shè)來說，真是九牛一毛，細算起來，連根毛都算不上。

2019年3月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號）。

這份意見中“二、統(tǒng)一審批流程中（四）精簡審批環(huán)節(jié)。”最后出現(xiàn)了一句：

在加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）、實行告知承諾制和設(shè)計人員終身負責制等方面，盡快形成可復制可推廣的經(jīng)驗。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》

所謂一文興，一文滅。整個工程建設(shè)領(lǐng)域的放管服是大背景，而這句話可能就是2019年3月以來各地紛紛取消審圖制度、審圖公司解散的直接起因。圖審制度制度誕生20年，終于要到了死亡生存的重要關(guān)頭。

03 圖審制度經(jīng)濟學原理

要理解審圖制度存在的必要性之前，要先了解經(jīng)濟學的一個概念。這個概念叫“外部性效應”

根據(jù)百度百科的解釋：

外部性又稱為溢出效應、外部影響、外差效應或外部效應、外部經(jīng)濟。指一個人或一群人的行動和決策使另一個人或一群人受損或受益的情況。

 

經(jīng)濟外部性是經(jīng)濟主體（包括廠商或個人）的經(jīng)濟活動對他人和社會造成的非市場化的影響。即社會成員（包括組織和個人）從事經(jīng)濟活動時其成本與后果不完全由該行為人承擔。

 

分為正外部性和負外部性。正外部性是某個經(jīng)濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價，負外部性是某個經(jīng)濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成負外部性的人卻沒有為此承擔成本。

百度百科

在一個設(shè)計項目的交易里，交易雙方是建設(shè)單位、設(shè)計單位。建設(shè)單位的首要利益是成本、工期、安全。設(shè)計單位的首要利益是安全、設(shè)計費用、成本。

理想中的情況，建設(shè)單位和設(shè)計單位都應該以質(zhì)量和安全為第一重要的利益目標，然后是其它。但是在實際博弈中。機構(gòu)本身以及相應決策者本身的短期利益的重要性遠遠超過了那些“看不見、摸不到；可能發(fā)生、也可能不發(fā)生”的長期安全、質(zhì)量利益。

長期利益是最容易被忽略的。有一句話叫“我死后，管它洪水滔天”。比如你明知道抽煙你會死的早，但是你就是忍不住抽，直到你死的那天，你后悔，你頓悟，有什么用呢。

連你自己的長期利益你都顧及不到。怎么能指望一個機構(gòu)估計它自己的長期利益呢。

比如我們從事巖土來說，一個基坑，深度不深，土質(zhì)不錯，從設(shè)計要求來說，分步開挖、分步支護是基本要求。但是，如果一下子挖到槽底，基坑就會塌么？很多工地這么干過，就是沒塌。

從建設(shè)單位的決策者來說：

從質(zhì)量安全上來講，一步開挖到位，可能發(fā)生基坑坍塌，也可能不發(fā)生基坑坍塌。

從工期上來講，留給基坑支護的時間只有3天，如果拖延工期。項目延遲交付。公司損失、個人獎金損失。要不要冒這個險？

從成本來講，支護措施是臨時性措施，支護了不一定不塌，不支護也不一定塌，成本和工期肯定大幅增加，收益呢？

特別是近些年房地產(chǎn)行業(yè)臭名昭著的“高周轉(zhuǎn)”。從建設(shè)單位到施工單位，工期、成本都是頭上的緊箍咒。

在工程建設(shè)領(lǐng)域，諸如此類的博弈比比皆是。

如何保證建設(shè)工程質(zhì)量？如何保護人民生命和財產(chǎn)安全？

交易雙方的犧牲掉的利益恰恰是公共利益，工人的人身安全、國家財產(chǎn)的安全、功能的使用者人民群眾的安全。

將這種負外部性降到最低，就是政府的監(jiān)督職責。也由此產(chǎn)生了監(jiān)理制度、審圖制度。

監(jiān)理制度制約了建設(shè)單位和施工單位之間的博弈。而審圖制度則制約了建設(shè)單位和設(shè)計單位之間的博弈。

04 圖審制度的“五宗罪”

審圖制度及審圖結(jié)構(gòu)誕生以來，我總結(jié)被廣為詬病的有“五宗罪”，分別如下：

1.制度僵化

極少數(shù)審圖機構(gòu)把自己也當成了衙門，審圖按照公示時間，不到期都別問，問了連電話都不接。

如何改進審圖結(jié)構(gòu)的服務(wù)，確實需要進一步的探討，引入市場化競爭也許是個好方向。

2.權(quán)力尋租

網(wǎng)上看到一篇文章，說一個強條兩萬塊，不知道流傳那里，但是極少數(shù)審圖結(jié)構(gòu)利用審圖權(quán)力尋租也是不爭的事實。不管是什么行業(yè)，權(quán)力尋租畢竟都是少數(shù)。絕大多數(shù)的專家都是秉承專業(yè)態(tài)度。建立完善的監(jiān)督機制是根本。

3.阻礙創(chuàng)新

作為審查機構(gòu)，審查的要點應該在于強條。目前審圖機構(gòu)審查內(nèi)容覆蓋面太大也是一個值得商榷的傾向。但對于大多數(shù)設(shè)計來說，并沒有達到技術(shù)創(chuàng)新的高度。很多時候，技術(shù)創(chuàng)新往往是投機取巧的借口罷了。

4.影響工期

影響工期這一條其實是建設(shè)單位詬病最多，但審查機構(gòu)審核周期一般3-7天，對工期的影響也是在有限。要我說，要是沒有審圖這道關(guān)。某地產(chǎn)企業(yè)要求24小時出圖的風氣怕是會彌漫整個行業(yè)。

5.不承擔實際責任

目前執(zhí)行的五方責任中，沒有審圖機構(gòu)。審圖結(jié)構(gòu)審完了圖。負什么責任？實踐操作中，設(shè)計單位即有資質(zhì)的要求、又有執(zhí)業(yè)的要求，設(shè)計文件又經(jīng)過審圖。這么多關(guān)口，出了事，責任怎么分配？也是個值得商榷的事情。

05 圖審的明天